ESTUDOS ANTIGOS - EMPENHO e FASES (2006 - 2021)

Empenho, Considerações sobre o termo

"O empenho da despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição" (Art. 58 da Lei 4.320/64).

Apesar de o empenho não ser a fase inicial de uma despesa, pois outros atos vão antecedê-lo, não há dúvida de que se constitui em uma das fases mais importantes. Nos comentários à Lei 4.320/64, os autores J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis, afirmam: "Na verdade, o empenho é uma das fases mais importantes por que passa a despesa pública, obedecendo a um processo que vai até o pagamento. O empenho não cria obrigação e, sim, dá início à relação contratual entre o Estado e seus fornecedores e prestadores de serviços". (grifo nosso)

Como se nota, o empenho é de suma importância na despesa pública. É uma garantia ao fornecedor e ao mesmo tempo um controle dos gastos. O empenho é o registro da despesa, o qual resulta na nota de empenho, sendo que a primeira via deve ser entregue ao fornecedor.

"Para cada empenho será extraído um documento denominado Nota de Empenho, que indicará o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a redução desta do saldo da dotação própria" (Art. 61 da Lei 4.320/64).

Nenhuma despesa poderá ser realizada sem o competente empenho prévio, é o que estabelece o Artigo 60 da Lei 4.320/64, e complementando em seu Parágrafo 1º diz que "em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de empenho". Não se deve aqui confundir nota de empenho com empenho prévio. Existem despesas que, por sua natureza, dispensam a emissão de nota de empenho. A fim de simplificar e regulamentar as normas gerais de Direito Financeiro para os pequenos municípios, foi expedido o Decreto-Lei 1875 de 15 de julho de 1981, que em seu artigo 4º estabelece os casos em que pode ser dispensada a nota de empenho.

Art. 4º - Observado o disposto no caput do artigo 60 da Lei 4.320/64, é dispensada a emissão de nota de empenho, nas seguintes hipóteses:

a) despesas relativas a pessoal e encargos;

b) contribuição para o PASEP;

c) amortização, juros e serviços de empréstimos e financiamentos obtidos;

d) despesas relativas a consumo de água e energia elétrica, utilização de serviços de telefone, postais e telégrafos e outros que vierem a ser definidos por atos normativos próprios;

e) despesas provenientes de transferência por força de mandamento das Constituições Federal, Estaduais e de Leis Orgânicas de Municípios, e da execução de convênios, acordos e ajustes, entre entidades de direito privado das quais façam parte como acionistas.

Nestes casos a nota de empenho será substituída pelos documentos comprobatórios que deram origem ao empenho. Desnecessário se faz salientar que o empenho não poderá exceder o limite dos créditos orçamentários liberados.

O empenho pode ser:

Ordinário: quando o valor do empenho é igual ao da compra ou serviço e o pagamento pelo seu total, em uma única vez.

Por estimativa: quando não houver condições de se apurar o valor correto da despesa.

Global: quando se conhece o valor total da despesa mas cujo pagamento é feito parceladamente.

A Lei n. 4.320/64 trata, nos arts. 58 a 70 das fases da despesa pública, entendida por José Lima Filho em seis estágios: programação, licitação, empenho, liquidação, suprimento e pagamento (LIMA FILHO, 2004).

O empenho é definido pelo art. 58 da Lei n. 4.320/64 como "o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição". O empenho, pois, vincula dotação de créditos orçamentários para o pagamento da referida despesa.

Da definição legal, extraem-se os seguintes requisitos do empenho:

- deve emanar de autoridade competente, que é o chefe do Poder Executivo – o Prefeito Municipal, em questão, ou de outro servidor a quem foi delegada a competência para emitir o empenho;

- gera a obrigação de pagamento ao ente do qual pertence a autoridade que emitiu o empenho;

- o pagamento pode estar ou não condicionado ao implemento de condição, que seria o cumprimento de determinada prática pelo credor, como a execução de obra ou a prestação de serviço.

O art. 59 determina que o empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos, vedando aos Municípios, como se verá em seção posterior, a assunção de obrigações sem disponibilidade suficiente com execução além do término do mandato do Prefeito, em consonância com o mandamento do art. 42 da LRF.

O art. 60 veda a realização de despesa sem prévio empenho, entendendo por "realização de despesa" não o efetivo pagamento, mas sim a assunção de obrigações que impliquem em gasto público.

Ou seja, pelo mandamento legal, o conceito de empenho pressupõe anterioridade (MACHADO JÚNIOR; REIS, 2003, p. 144). Diferentemente do que ocorre na prática da Administração Pública, o empenho deve anteceder a execução da despesa e seu efetivo pagamento.

A Nota de Empenho, formalmente descrita no art. 61, é instrumento que materializa a garantia de pagamento na relação entre o Poder Público e a outra parte contratual. Apesar do empenho dever preceder a despesa, a emissão da respectiva Nota pode ocorrer ou não, como determina o § 1° do art. 60, que permite a dispensa da emissão quando previsto em legislação específica.

Como exemplo de dispensa da emissão da Nota de Empenho, citam-se as transferências entre as entidades federativas, advindas de mandamento constitucional.

O § 2º do art. 60 dispõe que será feito por estimativa o empenho de despesa cujo montante não se possa verificar, ou seja, das despesas cujo exato valor é de difícil identificação ou devido a sua importância ou natureza. Como exemplo, há a despesa por manutenção de prédio público cujo valor só será apurado no próximo exercício, devendo, pois, proceder-se a um empenho por estimativa.

É possível, conforme § 3º, o empenho global de despesas sujeitas a parcelamento, como uma obra pública que será paga por etapas – há o empenho do total contratado, e a parte não liquidada é inscrita como restos a pagar.

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Fases posteriores

Realizado o empenho, passa-se à próxima fase da despesa, a liquidação, que consiste na verificação do implemento de condição, ou seja, do direito do credor com base nos documentos comprobatórios de seu crédito (art. 63). A verificação busca apurar se o objeto da despesa foi realmente alcançado, por qual valor exato, e a quem se paga este numerário.

O último estágio da despesa é o pagamento, cuja ordem consiste no despacho de autoridade competente, determinando que a despesa seja paga (art. 64). O Prefeito, originariamente, é esta autoridade, que poderá delegar a competência aos seus secretários ou a outros servidores. Como forma de fiscalização prévia, o parágrafo único dispõe que a ordem de pagamento será emitida apenas em documentos processados por órgão contábil do ente público.

O pagamento da despesa, segundo art. 65, efetua-se pela tesouraria, por serviço instituído, por estabelecimento bancário e, excepcionalmente, por adiantamento.

O art. 66 estabelece o manejo das dotações atribuídas às diversas unidades orçamentárias por órgãos centrais de administração, quando expressamente autorizado pela lei orçamentária.

O art. 67 da Lei n. 4.320/64 dispõe o previsto no art. 100 da Constituição Federal, o qual determina que, com exceção dos créditos alimentícios, os pagamentos devidos pela Fazenda Pública em virtude de sentença judicial fazem-se por ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibindo-se a designação de caso ou pessoa na dotação orçamentária ou no crédito adicional aberto para este fim.

O adiantamento ou suprimento, quando previsto em lei, consiste na entrega de numerário ao credor precedido de empenho, conforme determinação do art. 68.

O princípio da concorrência empregado na aquisição de material ou no fornecimento ou adjudicação de obras e serviços, como ordena o art. 70, é regulado hoje pela Lei de Licitações, de n. 8.666/93.

FASE FINAL DE DESPESA PÚBLICA

O empenho é uma das fases finais por que passa a despesa pública, obedecendo a um processo que vai até o pagamento.

É o registro da despesa pela Administração, para controle dos gastos, e é a garantia do fornecedor de que receberá aquilo a que o Poder Público está se obrigando.

Para cada empenho é extraído um documento denominado Nota de Empenho, que indica o nome do credor, a especificação e a importância da despesa.

Os empenhos podem ser divididos em ordinário , quando o valor do empenho é igual ao total da compra ou serviço, pago em uma única vez; por estimativa , quando não houver condições de se apurar, no momento do empenho, o valor exato que terá a despesa; e global , quando se conhece o valor total da despesa, mas cujo pagamento é feito parceladamente.

Obtido em 12 de dezembro de 2006, postado em 31 de agosto de 2021.